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地方債務(wù)和融資管理新規(guī)解讀（一）

日期：2011-08-01 來源：
日前，多家媒體報道一份醞釀多日關(guān)于規(guī)范地方債務(wù)和融資管理問題的文件(意見征求稿)可能在不久后正式出臺。社會各界都對該文件給予了高度關(guān)注，我們通過相關(guān)報道以及工作中與各地城投公司的接觸，對該文件有了一個相對完整的認(rèn)識，并對該文件的核心精神進(jìn)行了解讀，提出了我們對未來發(fā)展趨勢的若干判斷和想法，在此與各級政府和各融資平臺分享。 
    　核心內(nèi)容包括三方面  
各地投融資平臺的債務(wù)問題在過去一直受到各方的關(guān)注，經(jīng)過幾年的時間，融資平臺的債務(wù)已經(jīng)積累了較大的規(guī)模。去年，中央政府提出了4萬億元投資計劃，大量銀行貸款和企業(yè)債券再次流入了地方融資平臺，加上前幾年的積累，地方政府債務(wù)已經(jīng)達(dá)到了高危的峰值。因此，此次財政部牽頭擬定文件主要目的在于有效控制地方政府的債務(wù)風(fēng)險，規(guī)范融資平臺的融資行為，我們對該文件核心精神解讀包括以下三方面內(nèi)容：  
第一、中央要對地方財政和融資平臺的債務(wù)狀況進(jìn)行全口徑摸底和分類統(tǒng)計。此次核查摸底對象和范圍較廣，除了地方政府、融資平臺，還包括財政經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助的事業(yè)單位。地方政府通過金融機(jī)構(gòu)直接、間接融資，政府不同信用支持或還款承諾下的債務(wù)都需要進(jìn)行核實(shí)。我們大體把地方政府債務(wù)分為兩大類，第一大類是地方政府、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位舉借的債務(wù)；第二大類針對融資平臺，又可分為公益性項(xiàng)目、具有經(jīng)營性收入、純市場化三類項(xiàng)目的債務(wù)。這次摸底有助于中央了解當(dāng)前地方政府的真實(shí)負(fù)債水平，有效地對宏觀資金政策進(jìn)行調(diào)控，并且為下一步出臺支持該文件推行的相關(guān)規(guī)定、構(gòu)建地方債券負(fù)債水平指標(biāo)體系做好基礎(chǔ)調(diào)研和分析工作。  
第二，針對債務(wù)的摸底情況，中央將妥善處理歷史債務(wù)，并對不規(guī)范的地方政府融資行為進(jìn)行清理。對于歷史債務(wù)和在建項(xiàng)目債務(wù)，文件表明償還渠道不變，由財政償還的債務(wù)必須納入財政預(yù)算，由平臺通過經(jīng)營收入償還的則將責(zé)任落實(shí)到企業(yè)，不得在清查中改變債務(wù)的性質(zhì)，逃廢債務(wù)。各地過去執(zhí)行《預(yù)算法》和《擔(dān)保法》時都有一些規(guī)避的手段和做法，該文件對違規(guī)的擔(dān)保行為進(jìn)行了相對嚴(yán)格的界定，直接或變相利用政府信用作為融資擔(dān)保的行為將被進(jìn)一步清理。這表明未來將逐漸取締地方政府給予融資平臺不規(guī)范的補(bǔ)貼政策，進(jìn)一步劃清政企關(guān)系。  
第三，文件的出臺對未來地方政府融資渠道影響較大。中央將允許省級政府在額度范圍內(nèi)發(fā)行地方債券為城市建設(shè)融資，主要用于補(bǔ)充新建項(xiàng)目資金以及償還歷史債務(wù)。純公益性項(xiàng)目將從融資平臺業(yè)務(wù)中剝離，由地方政府財政承擔(dān)，平臺與地方財政職能將進(jìn)一步劃清邊界，同時引入社會資本。未來各融資平臺將主要通過企業(yè)自身信用進(jìn)行擔(dān)保，繼續(xù)為城市融資和建設(shè)服務(wù)。總結(jié)起來，中央未來將主要通過限制省級政府地方債額度和融資平臺風(fēng)險企業(yè)內(nèi)部化兩方面工作整體控制地方政府債務(wù)風(fēng)險。  
對地方政府融資有何影響  
該文件的內(nèi)容對未來地方政府城建融資工作的影響比較大，并將逐漸顯現(xiàn)。我們認(rèn)為，各地方政府和平臺應(yīng)做好以下三方面工作。  
第一、對融資平臺及政府補(bǔ)貼事業(yè)單位進(jìn)行運(yùn)作模式的改進(jìn)，創(chuàng)造更加清晰的盈利模式。通過政企合作，政府為項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營提供清晰、長期的補(bǔ)貼方式，為平臺或事業(yè)單位包裝出可盈利性質(zhì)的項(xiàng)目，使項(xiàng)目適應(yīng)平臺市場化經(jīng)營的要求，同時為社會資本的進(jìn)入創(chuàng)造條件。  
第二，對城市資源重新審視，挖掘城市公共資產(chǎn)價值，將良性公共資產(chǎn)注入融資平臺，逐漸形成一批具有城市公共資源經(jīng)營能力的市場化公司。一方面，融資平臺純公益性項(xiàng)目資產(chǎn)和部分債務(wù)回歸財政統(tǒng)籌后，其融資能力將受到大幅度削弱，需要政府為其注入有價值有利于平臺形成盈利模式的城市公共資產(chǎn)，支持平臺業(yè)務(wù)的運(yùn)行，提高平臺的融資能力。另一方面，地方政府需要對現(xiàn)有城市資源進(jìn)行盤整，根據(jù)公共資產(chǎn)性質(zhì)進(jìn)行劃分，充分挖掘城市資源潛力，并將其注入融資平臺。預(yù)計未來各地將可能出現(xiàn)一批與地方政府關(guān)系清晰、對城市公共資產(chǎn)持有合法產(chǎn)權(quán)或使用權(quán)的市場化公司、并逐漸形成走綜合化或?qū)I(yè)化路線，經(jīng)營城市資源的行業(yè)群體，繼續(xù)為中國的城市建設(shè)融資和建設(shè)管理服務(wù)。
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